Die globale Hierarchie der Mobilität und das Management des Unbehagens

Es ist schon viel über „europäisches Grenzmanagement“ und die darin verwickelte Frontex-Agentur diskutiert und geschrieben worden. Über die Geschichte der Entstehung des europäischen Grenzregimes und des Begriffs der „inneren Sicherheit“ liest man jedoch wenig. Diese Lücke soll in diesem Artikel  geschlossen werden. Der gegenwärtige Sicherheitsdiskurs hat eine derart eigenständige Dynamik entfaltet, dass von einem „Meister des Spiels“, wie Didier Bigo feststellt, nicht die Rede sein kann. Der vielschichtige Prozess verläuft vielmehr so, dass das Wissen, das Handeln und die Praxis der beteiligten Akteure (unterschiedliche Institutionen, Think Tanks, Sicherheitsexperten, Grenzschutz, Polizei, Militär und Politik) eine Hierarchie der Bedrohungen erzeugt. Wie kam es, dass diverse Akteure mithilfe des Referenzobjekts „Migration“ einen Diskurs derart für sich vereinnahmen konnten? Was führte zur Erschaffung des neuen Tätigkeitsfelds, das Feld, in dem sich alles um die sogenannte „innere Sicherheit“ dreht? Wie konnte es den Akteuren gelingen, ihre Vorstellungen durchzusetzen und mit bestimmten Machttechnologien zu verbinden, als dessen Kehrseite die heutige europäische Migrations- und Grenzpolitik gelten kann?

Die Europäisierung des Grenzmanagements, genauso wie die berechtigte Kritik daran, ruft zunächst Assoziationen an eine klar erkennbare Trennlinie zwischen „Innen“ und „Außen“ hervor. Jedoch gerät bei der Vorstellung an eine „Festung Europa“ aus dem Blick, dass das Konzept der Grenze nicht mehr vorrangig als institutionalisierter Ort an der territorialen Grenze eines Staates gedacht und praktiziert wird, sondern vielmehr sind es die Grenzen, die quer durch die Bevölkerungen verlaufen, entlang denen Mobilität heute organisiert und verwaltet wird und anhand derer entschieden wird, wer als erwünscht oder unerwünscht zu gelten hat.

Betrachtet man die soziale Praxis grenzüberschreitender Mobilität im gegenwärtigen Europa, gleichen die Grenzen eher einem Möbiusband – für die einen durchlässig und ohne merkliche Hindernisse passierbar, sind sie für andere auf brutale Art allzu real. Offensichtlich funktionieren die Grenzen der EU nicht für alle Menschen auf die gleiche Art und Weise, vor allem für diejenigen nicht, die aus unterschiedlichen Weltgegenden kommen und/oder nicht über den gleichen sozialen Status verfügen. „Some of us enjoy the new freedom of movement sans papiers. Some others are not allowed to stay put for the same reason” (Bauman 1998). Um die globale Hierarchie der Mobilität aufrechtzuerhalten, wird die selektive Abschottung im Namen der Freiheit bzw. der Zirkulationsfreiheit von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Informationen gerechtfertigt. Währenddessen scheinen die politischen Akteure zwanghaft an die Notwendigkeit neuester und ständig auszuweitender Sicherheits- und Überwachungstechnik zu glauben.

Als Rechtfertigungsmuster für die begeisterte Bezugnahme auf den Mix aus Polizei- und Militärtechnologie, elektronischen Datenbanken und Überwachung (SIS I, SIS II, EURODAC, VIS, EUROSUR etc.)* dienen die vorgeblich noch nie so dagewesenen und unberechenbaren gesellschaftlichen Entwicklungen und Herausforderungen, vor denen man in Bezug auf die Sicherheit stehe. Als angemessenste Lösung der Probleme wird dann die Notwendigkeit der Entwicklung und des Einsatzes von Technologien behauptet, um einerseits mit den aktuellen wirtschaftlichen Trends Schritt halten zu können, und andererseits, um dafür sorgen zu können, dass die Mobilität der Bevölkerung nicht gefährdet wird und diese sicher und frei bleiben könne. Aus dem Blick gerät völlig, dass der Grat erwünscht und damit uneingeschränkt in der Bewegungsfreiheit zu sein immer schmaler wird. Dies wird besonders mit Blick auf die neuen bzw. prospektiven Polizeigesetze sowie die geplanten „Ankerzentren“ deutlich.

Die im Schengener Abkommen beschlossene Abschaffung der Binnengrenzen und die Einführung der Personenfreizügigkeit ließ die Grenze zusehends als institutionalisierten Ort aus dem Blickfeld verschwinden. Zuvor hatten Beamte im Auftrag von Schengen und der EU jahrelang für die Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und die Durchsetzung der Personenfreizügigkeit geworben. Sie unterschätzten jedoch die symbolische Wirkmächtigkeit, die der Umgang mit Fragen zur Umgestaltung der internen und äußeren Grenzpraxis auslöste. Als nichtintendierter Nebeneffekt ihres Auftrags wuchs die Verunsicherung bei Politiker*innen und Teilen der Bevölkerung. Eine Reihe von Abkommen (hierzu zählen neben den beiden Schengener Abkommen von 1985 und 1990 die 1986 erfolgte Einrichtung der „ad hoc European immigration group“ und das Dubliner Abkommen 1990), die seit den 1980er Jahren zwischen den Mitgliedsstaaten der EU getroffenen wurden, führte jedenfalls dazu, dass Zuwanderung von einer nationalen und politischen Aufgabe zu einer transnational zu lösenden Aufgabe gemacht wurde, indem die gemeinsamen Beschlüsse die Frage der Zuwanderung zu einer Frage der Sicherheit machten, die mit technologischen Mitteln zu bewältigen sei.

Zoll- und Grenzschutzbeamte waren unter den Ersten, die in dieser Situation erkannt haben, den Begriff der Grenze in ihrem Interesse zu nutzen und zu transformieren, indem sie sich gegen einige ihrer Konkurrenten zu einer transnationalen Interessensgemeinschaft zusammenschlossen. Auf EU-Ebene besetzten sie den Begriff der „inneren Sicherheit“ neu und kombinierten ihn mit dem Thema der Migration. Der Umgang mit dieser Frage wurde von den Professionellen des Sicherheitsmanagements zusehends als ein Problem für die „innere Sicherheit“ hochstilisiert. Es handelte sich um ein selbst geschaffenes und kontinuierlich präsent gehaltenes Thema, das aus der Kommunikation verschiedenster Akteure untereinander und mit der Art und Weise, wie sie ihre Informationen an die Öffentlichkeit weitergeben, entstanden ist (vgl. Bigo 2002).

Ein Interesse an der Wahrung ihrer Position hatten nach dem Ende des Ost-West-Konflikts vor allem die Professionellen des Sicherheitsmanagements, weshalb sie um das schon zuvor erschaffene Referenzobjekt „Migration“ herum ein Netzwerk knüpften, das nur deshalb Bedeutung erlangte, weil sie ihr institutionelles Wissen und ihre Kontakte dazu nutzten, es bedeutsam zu machen. So entstand mit der Zeit ein transnationales Netzwerk aus Polizisten, Grenzschutzbeamten, Geheimdiensten, Militärs, Akteuren aus Medien und Politik, Anbietern von Überwachungstechnologie und Experten der Risikobewertung – wie z.B. Frontex –, die zusammen ein spezifisch europäisches Feld der Sicherheit bilden. Die besondere Struktur des transnationalen Sicherheitsfeldes in der EU zeichnet sich dadurch aus, dass die professionellen Manager des Unbehagens hier eigene Foren und Netzwerke mit eigenen Interessen geschaffen haben, die manchmal konträr zu den Vorstellungen nationaler Politikbestrebungen verlaufen. Die symbolischen Kämpfe der Sicherheitsexperten um die Durchsetzung ihrer jeweiligen Interpretation von Unsicherheit bzw. Sicherheit, finden demnach sowohl innerhalb des Sicherheitsfeldes als auch in Verbindung mit Akteuren aus Politik, Medien und Verwaltungsstrukturen statt.

Jedenfalls eröffnete der Wegfall der Binnengrenzen durch das Inkrafttreten des Schengener Abkommens ein neues Betätigungsfeld für die selbsternannten Expert*innen des Sicherheitsfeldes. Es ermöglichte ihnen, an der aktiven Gestaltung einer ihren Vorstellungen entsprechenden EU mitzuwirken. Bis Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 gab es eine Reihe weiterer beschlossener Abkommen, Richtlinien und Verordnungen, die einerseits Maßnahmen zum Schutz der nach Schengen neu entstandenen Außengrenze der EU und des Schengen-Raums  beinhalteten – wie etwa die Forderung nach einem „integrated management of external borders for a safer Union“ nahelegt, und andererseits die schrittweise Durchsetzung einer gemeinsamen Asyl-, Visa- und Einwanderungspolitik der einzelnen Mitgliedsstaaten zum Ziel hatten. Diesbezüglich markiert der Vertrag von Amsterdam eine wichtige Wende. Der Vertrag kann als Fundament und entscheidender Impuls für die Entwicklung von Richtlinien zur Stärkung eines gemeinsamen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) angesehen werden. Es folgte die stete Erweiterung der Zusammenarbeit von Polizei und Justiz im RFSR und die Gründungen neuer EU-weiter Agenturen und Gremien: 1992 Europol; 2002 Eurojust und 2004 schließlich Frontex.

Mit Blick auf die zwischenzeitlich getroffenen Beschlüsse und Maßnahmen wird klar, dass sie sich allesamt auf ein Szenario beziehen, welches in unkontrollierter menschlicher Mobilität im Allgemeinen und Migration im Besonderen eine drohende Gefahr sieht. Ein Szenario, dessen Ursache nicht im Versicherheitlichungsprozess von Migration zu suchen ist, sondern eher als ein Resultat der für notwendig befundenen Entwicklung von Kontroll- und Überwachungstechnologien anzusehen ist.

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* Schengener Informationssystem der ersten und zweiten Generation (SIS I, SIS II), das Visa-Informationssystem (VIS), die Datenbank EURODAC zur biometrischen Identifikation Asylsuchender und Drittstaatsangehöriger sowie das Europäische Grenzüberwachungssystem EUROSUR.

Zygmunt Bauman (1998): Globalization: The Human Consequences.

Didier Bigo (2002): Security and Immigration: Toward a Critique of the Governmentality of Unease. Alternatives.

 

 

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